Общее образование для человека является базой в дальнейшем его развитии и социализации, поэтому процесс обучения должен быть качественным и комфортным. Для этого необходимо распределение денежных средств таким образом, чтобы каждое общеобразовательное учреждение могло это обеспечить.
Потому вопрос финансирования образования является одним из самых важных и проблемных в государстве: как распределить бюджет так, чтобы каждое образовательное учреждение смогло в полной мере выполнять свои функции и отвечать по обязательствам. Понятие «финансирование» подразумевает обеспечение определенными необходимыми ресурсами. Соответственно «финансирование образования» - это процесс обеспечения финансовыми средствами структур образования с целью выполнения своих функций.
Финансирование осуществляется с помощью определенных принципов: плановости (средства предусматриваются и учитываются заранее при составлении бюджета); целевой направленности (приходящие средства в большинстве своем имеют цель); экономии (рациональное использование). Необходимо сказать, что система финансирования общего образования является многоканальной и многоуровневой. Многоканальность предполагает использование средств из бюджетных и внебюджетных источников.
Многоуровневость - привлечение финансов из разных бюджетов: для общего образозования это в первую очередь региональный и местный. Региональный, как правило, выделяет деньги на сам образовательный процесс, в то время как местный - на содержание (содержание зданий, абонентская плата пожарной, антитеррористической безопасности и другое). Уже практически в течение 20 лет в системе финансирования образования работает модель нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений, которое осуществляется по принципу «деньги следуют за учеником». Он означает, что все организации получают деньги исходя из количества обучающихся. Поэтому одной из задач школ (а также гимназий, лицеев и т.д., далее: школ) становится привлечение большего количества учеников.
С 2016 года подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением, утвержденными приказом Минобрнауки России . Нормативные затраты для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника с учетом: форм обучения, типа
образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий, специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся, и других особенностей, предусмотренных законом .
К каждому нормативу применяется определенный коэффициент, который позволяет некоторым школам «не отрываться» в финансировании от других. Например, исходя из принципа «деньги следуют за учеником», некоторые сельские и деревенские школы не смогли бы получать достаточно средств для существования по причине небольшого количества учащихся, однако если школа имеет статус, например, «малокомплектной», то к ней применяется определенный коэффициент, благодаря которому один школьник финансируется больше, чем в школах, не имеющих такой статус. Такие корректирующие коэффициенты применимы к каждому разделу нормативных затрат и нужны для учета отдельных особенностей в реализации образовательной программы. Несмотря на существование общих требований для определения нормативных затрат, каждый регион использует определенную методику по применению каждого требования и расчета норматива.
Например, в соответствии с частью 3 статья 99 ФЗ-273 (закона «Об образовании») нормативы на расходы оплаты труда педагогических работников не могут быть ниже средней заработной платы по экономики в регионе . То есть при расчете этого норматива потребность в числе педагогических работников должна умножаться на среднюю зарплату по экономики в регионе. Это значит, что НПФ школ не предполагает получение дополнительных средств, которые бы подняли средний уровень заработной платы до целевого. Анализ, проведенный «Высшей школой экономики» за 2016 год показал, что только 9 субъектов РФ напрямую учитывают среднюю зарплату по экономике в регионе, как показатель оплаты труда педагогических работников. 10 субъектов использую коэффициент доведения оклада (для педагогов) до средней заработной платы по экономике. 8 субъектов используют сумму коэффициентов, которая опосредовано, но с большей вероятностью обеспечивает исполнение этого закона. Однако на настоящий момент требования к 3 части статьи 99 ФЗ-273 не соблюдаются в 18 субъектах РФ, в том числе и Томской области, но «дорожная карта» для исполнения этих требований рассчитана на период до 2018 года и будет вовремя реализована. Таким образом, на первом плане стоит обучающийся, а не статус учреждения. Статистика показывает, что подавляющее количество общеобразовательных учреждений, не обладающих статусом «лицей», «гимназия» и другие - стали получать больше финансирования, чем до внедрения подушевого норматива.
Следствием этого становится заинтересованность школы в работе с каждым школьником, в сохранении и увеличении количества учащихся. А это приводит к повышению качества предоставляемого образования, другими словами новая модель финансирования предполагает прямую связь между образовательными результатами и расходами. Если государственные расходы в расчете на одного обучающегося в системе общего образования в 2000 году составляли 5,3 тыс. руб., то в 2011 - 72,5 тыс. руб., а в 2014 уже 98,9 тыс. рублей по России. «Майские» указы Президента являются еще одним этапом, направленным на повышение качества эффективности услуг образовательными организациями . Инструментом для этого является повышение заработной платы учителей, которая мотивирует их на работу с детьми. Поэтому можно сказать, что введение новой системы финансирования опосредовано, но влияет на повышение заработной платы педагогов.
Это доказывает и статистика: по последним опубликованным данным средняя заработная плата работников общего образования по стране в 2011 составляла 16129 руб., в 2012 (после «майского» указа) - 20290 руб., а в 2014 уже 27813 руб. Томская область подтверждает эту тенденцию: 2013 год - 24462 руб., 2014 - 32962 руб., 2016 - 33945 руб. Однако рост средств на НПФ школ не решает все вопросы, так одной из главных проблем является то, что принятые регионами нормативные затраты не обеспечивают полное соответствие ФГОС (федеральный государственный образовательный стандарт), который содержит обязательные требования для определения нормативов. Это подтверждается следующими цифрами: только 16 регионов определяют норматив в соответствии с ФГОС; 6 регионов (в том числе Томская область) учитывают часы на внеурочную деятельность в зависимости от ФГОС; коэффициент удорожания для программ, которые реализуются в соответствии с ФГОС учитывается в 8 регионах; 49 субъектов РФ определяют нормативы, не основываясь на ФГОС. Происходят изменения в системе управления школой по отдельным направлениям. Становится возможным процесс передачи необразовательных, непрофильных функций школы на аутсорсинг (питание, медицинское обслуживание, уборка, техническое обслуживание и т.д.).
Руководитель освобождается от ведения части хозяйственной деятельности и концентрирует свое внимание на других видах деятельности образовательного учреждения. Ключевым принципом работы в рамках НПФ является прозрачность и открытость деятельности школ. Благодаря этому принципу, образовательные организации разного статуса получили равные требования к результатам деятельности, а также уравненное финансирование.
Таким образом, нормативно-подушевое финансирование во главу всего ставит ученика, условия и качество его обучения, как это и предполагает образование. В условиях роста и значимости рыночных отношений уместным способом получения дополнительного финансирования является оказание платных услуг сверх муниципального задания образовательными учреждениями. Это является дополнительным внебюджетным доходом организаций.
Порядок учета и расходования внебюджетных средств определяется каждой школой собственным положением, и она действует в его рамках. Автономные и бюджетные вправе сдавать площади в аренду, оказывать дополнительные платные образовательные услуги, которые не входят в учебный план или график и др. Однако еще автономные учреждения при определенной балансовой стоимости имущества имеют право полностью распоряжаться им, в отличие от бюджетных, имущество которых принадлежит учредителю. Другим способом привлечения внебюджетных средств в общеобразовательных учреждениях может выступать деятельность под общим названием фандрайзинг.
Под этим термином понимается - ряд действий по сбору денег для осуществления какого-либо проекта или организации мероприятия. Другими словами это сбор добровольных пожертвований. В качестве фандрайзинга может выступать (и часто эти понятия отождествляются) спонсорство, благотворительность, патронаж и другое. Осуществлять подобную кампанию рекомендуется при содействии учредителя автономного образовательного учреждения, попечительского совета и др. Выделяют два вида фандрайзинга: стратегический (для формирования эндаумента) и оперативные (для покрытия текущих расходов). Получение денежных средств путем фандрайзинга - долгий и трудоемкий процесс, это так поскольку это добровольные пожертвования, и не каждый может быть заинтересован в том или ином проекте, поэтому задачей организации становится - убедить в пользе своего «продукта». Для лиц, выступающих в роли спонсоров, это деятельность описывается, как благотворительная, поэтому они нередко могут потребовать «отработать вложения», например через СМИ или рекламу.
Совершенно справедливым может оказаться вопрос о том, каким образом оформить данный процесс, чтобы он не выглядел как «выпрашивание денег». Как правило, в таких ситуациях заключается договор, так называемого, пожертвования, в котором может быть указано его целевое назначение, а сама передача денег от организации или физического лица школе заверяется актом приема-передачи денежных средств, имущества - актом приема-передачи имущества.
Если в договоре не указано целевое назначение, то школа вправе расходовать деньги по своему усмотрению, в соответствии с Уставом и Положением принятыми школой. Таким образом, финансы, поступающие на счет образовательных учреждений, могут быть, как бюджетными, так и внебюджетными. В зависимости от типа (казенное, бюджетное, автономное) организации получают определенные права и свободы для ведения хозяйственной деятельности и образовательного процесса.
Литература
1. Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением: Приказ Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года № 1040. Режим доступа: www.normativ.kontur.ru (дата обращения 22.04.17)
2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения 27.04.2017)
3. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599. Режим доступа: www.rg.ru (дата обращения 20.04.17)
4. Индикаторы образования 2016: статистический сборник / Л.М. Гохберг // Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики». - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 320 с.
5. Анализ нормативно подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской Федерации / И.В. Абанкина// Нац. Исслед. ун-т «Высшая школа экономики», Институт образования - Москва.: НИУ ВШЭ, 2016. - 64 с.
6. Жилина Н. Н. Фандрайзинг как механизм привлечения внебюджетных источников финансирования автономных образовательных учреждений // Актуальные проблемы экономики и права: [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.cyberleninka.ru (дата обращения: 27.04.2017).
7. Чернобай Е.В. Формульное финансирование как ключевой фактор обеспечения качества образования / Е.В. Чернобай // Справочник руководителя образовательного учреждения. 2016. - №1. - С.14-21
Васильчук Мария Владимировна
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
3. Совершенствование бюджетного финансирования образования в РФ
3.1 Активизация применения нормативно- подушевого метода в финансировании образования
Введение нормативного подушевого финансирования системы образования является одним из основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования, установленным программой модернизации образования. Законодательство по разграничению бюджетных полномочий обязывает использовать нормативный принцип при реализации государственных полномочий в области общего образования. Таким образом, перед всеми регионами стоит задача использования норматива при формировании бюджетов.
Вместе с тем нормативно-подушевой принцип в системе образования становится одним из основных направлений в рамках реализации пилотного проекта национального проекта "Образование", о чем заявил первый заместитель председателя правительства РФ Д.А. Медведев 5 сентября 2006 года. "Речь идет о нормативно-подушевой системе финансирования, апробировании новых программ образования, формируемых в регионах, оценке качества образования...".
Одновременно введение нормативного принципа финансирования общеобразовательных учреждений во многом ограничивается планированием на нормативной основе размера субвенций, выделяемых из бюджета субъекта РФ муниципальным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ. До самих учреждений принцип нормативного финансирования, как правило, не доводится. Имеющийся в регионах опыт нормативного финансирования образовательных учреждений позволяет говорить об имеющихся проблемах практической реализации нормативного принципа. Наиболее часто возникающие типичные ошибки и проблемы при расчете нормативов и реализации принципа нормативного финансирования на региональном и муниципальном уровне следующие:
Использование нормативов только при расчете субвенции и отсутствие механизмов его реализации на муниципальном уровне; - недоучет особенностей финансирования малокомплектных сельских и приравненных к ним школ, а также наличия в муниципалитете большого числа гимназических и коррекционных классов; - планирование бюджетов исключительно на основе штатных расписаний; - использование при расчетах не фактической, а "нормативной" наполняемости не понял; - недооценка рисков и социальных последствий при одномоментном переходе на нормативное подушевое бюджетное финансирование; - отсутствие технологии перехода на нормативное финансирование ощеобразовательных учреждений на уровне муниципалитета.
Решение указанных проблем имеет первоочередную важность для практической реализации нормативно-подушевой системы во всех регионах, доведении нормативного принципа до муниципального и школьного уровней. В качестве меры повышения эффективности бюджетных расходов Законом "Об образовании" еще в 1992 году предлагалось осуществлять финансирование на основе нормативов на одного учащегося. Но нормативный подход в настоящее время реализован только в части регионов Российской Федерации в той или иной мере. На местном уровне он не был реализован. Тем не менее уровень районов и городских округов играет важную роль при реализации нормативного принципа бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений. Именно на местном уровне в полной мере могут быть достигнуты цели, на реализацию которых нормативное финансирование направлено. В первую очередь, норматив на одного учащегося это:
инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов;
способ выравнивания условий получения образовательной услуги;
условие прозрачности происходящих процессов.
Применение нормативов при финансировании образования имеет своих сторонников и противников. При поддержке идеи в целом, отмечается ограниченность применения нормативного подушевого метода выделения средств на местном уровне. С одной стороны, это мотивируется тем, что финансироваться должна уже сложившаяся сеть образовательных учреждений, где большое значение имеют индивидуальные характеристики объектов системы образования. То есть норматив перестает быть единым для всех "у каждого учреждения свои расходы, а, следовательно, свой норматив". Нужно ли учитывать все исторически сложившиеся особенности финансирования сети при определении нормативных затрат, возможно ли учесть их через норматив, какие последствия несет за собой переход на нормативное подушевое финансирование - это вопросы, на которые необходимо дать ответ при моделировании нормативного подушевого финансирования. Поэтому крайне важно, какие подходы к реализации нормативного принципа при бюджетном финансировании общеобразовательных учреждений используются. Но, во-первых, такие законодательные акты по минимальным социальным стандартам или нормативам финансирования бюджетных услуг до сих пор принимаются отнюдь не во всех регионах. Во вторых, в большинстве регионов они рассчитываются на основе фактически произведенных расходов, не являются нормативами по существу, а являются средними расходами, сложившимися на территории. В третьих, при принятии законодательства о подушевых нормативах финансирования на региональном уровне, отсутствуют механизмы доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения. В последние два года норматив стал основой для формирования новой системы оплаты труда, которая переходит к учету качества обучения. Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг). Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования. Региональный расчетный подушевой норматив - это минимально допустимый, а минимально допустимый отличается от нормативного, достаточного, у нас был допустимый в связи с тем, что допускалось же бюджетом прошлого года объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов. С принятием законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Новое законодательство (Федеральные законы № 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации. На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" № 184-ФЗ, "Об общих принципах организации местного самоуправления" № 131-ФЗ, Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ:
I тип - основа для расчета величин субвенций - удельные расходы на учащегося; II тип - основа для расчета величин субвенций - типовые штатные расписания; III тип - основа для расчета величин субвенций - стоимость предоставления программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала; IV тип - основа для расчета величин субвенций - модельное штатное расписание.
Третий тип - основа для расчета величин субвенций - стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). В основе региональных разработок принцип методических рекомендаций направленных Письмом МОНРФ от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02.
Плюсы - нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета. К минусам можно отнести необходимость большой подготовительной работы как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя-учащегося).
Проблемы бюджетного финансирования образования и пути их решения
Характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законами «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются таким образом: оплата труда; стипендия; трансферты; оплата коммунальных услуг; остальные виды расходов.
Такая оценка значимости расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую зону ответственности государства за обеспечение определённого уровня финансирования образования:
Выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование - не менее 3% расходной части федерального бюджета;
Установление уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;
Введение социальных доплат, надбавок для работников образования.
Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством, требует увеличения ассигнований на образование из федерального бюджета по разным оценкам в 2-4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Действующий порядок бюджетного финансирования, установленный БК РФ, характеризуется наличием противоречий с действующим законодательством об образовании, а также внутренних противоречий, недостатков и неясностей, усугубляющихся практикой его применения. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам.
Нормативно-методическая база бюджетного финансирования образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной экономики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. В современных условиях это порождает ряд проблем, решить которые не удаётся.
В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы финансирования, руководствуясь единственным критерием - целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.
Возможности маневрирования ресурсами носят ограниченный характер, связанный с необходимостью строгого соблюдения установленных бюджетных процедур.
Всё это позволяет предположить, что бюджетная (финансовая, экономическая) политика государства (точнее, финансовых органов) направлена в первую очередь на учёт и контроль бюджетных средств, а не обеспечение деятельности сферы образования.
Предложения по решению проблем бюджетного финансирования
1. Необходимо упорядочить бюджетное законодательство, в частности внести уточнения в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие:
Передачу права утверждения сводной сметы доходов и расходов учреждения, в том числе образовательного, руководителю этого учреждения;
Включение бюджетополучателей в процедуру разработки бюджета. Это обусловлено тем, что действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных бюджетных учреждений, образовательных, связанных с их профилем, материальной базой, территориальным расположением и др. факторами, которые не могут быть в полной мере учтены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;
Доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, объёмах доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств одной строкой;
Предоставление права бюджетополучателям осуществлять расходование средств бюджета в пределах общей суммы финансирования, самостоятельно определяя их распределение по статьям экономической классификации. При этом финансирование также должно осуществляться одной строкой, а не постатейно, как это делается сейчас;
Корректировку росписи расходов бюджета на основе фактически произведённых расходов в соответствии с кодами бюджетной классификации, предоставленными в бухгалтерском отчёте за конкретный отчётный период;
Сохранение за бюджетным учреждением остатка средств, обоснованно образовавшегося по состоянию на 31 декабря текущего года на счёте бюджетного учреждения; наделение руководителя бюджетного учреждения правом на установление порядка, сроков и целевого назначения расходования этого остатка, включая составление учреждением отдельной сметы расходования этих средств.
2. Необходимо при определении объёмов бюджетного финансирования образования на очередной финансовый год руководствоваться следующими принципами:
Общий объём бюджетного финансирования образования должен быть увеличен в соответствии с положениями Национальной доктрины развития образования и программными документами Правительства РФ, предусматривающими опережающий рост бюджетных ассигнований в эту сферу деятельности;
В качестве приоритетных статей экономической классификации, по которым должно быть предусмотрено увеличение по обоснованным расчётам, необходимо выделить оплату труда, трансферты, расходы на обеспечение учебного процесса, комплектование библиотек, проведение учебно-производственных практик и т.п., приобретение учебного и научного и учебно-производственного оборудования, капитальный и, особенно, текущий ремонт. Необходимо также предусмотреть увеличение расходов на оплату коммунальных услуг
3. Целесообразно изменить подходы к бюджетному финансированию капитального ремонта и приобретения оборудования для образовательных учреждений, переведя эти расходы из раздела 14 «Образование» функциональной классификации в федеральную адресную инвестиционную программу или формируемый в составе бюджета бюджетный фонда развития образования. Это позволит:
Обеспечить концентрацию финансовых ресурсов на действительно важных направлениях, требующих значительных инвестиций;
Повысить обоснованность проводимых работ, осуществляемых закупок и т.д. вследствие применения отработанных процедур реализации инвестиционных проектов и использования опыта специалистов в этой области;
4. Необходимо отказаться от практики централизованного планирования структурных и организационных преобразований в сфере образования, сделав основной упор на постепенный запуск механизмов саморегулирования.
5. При переводе стипендий в разряд адресных социальных выплат следует сохранить порядок их назначения через образовательные учреждения, т.е. через места фактического нахождения учащихся, а не места их проживания.
6. Целесообразно отменить регрессию единого социального налога для образовательных учреждений, установив вместо этого сниженную ставку данного налога.
7. Необходимо предусмотреть возможность отмены финансирования начислений на оплату труда (единого социального налога) и прямого перечисления этих средств со счёта бюджета.
8. Необходимо освободить бюджетные учреждения от уплаты налогов с бюджетных средств, к которым отнесены все доходы бюджетного учреждения, в том числе от осуществления соответствующей деятельности с использованием государственного имущества, переданного ему в оперативное управление.
Заключение
В моей курсовой работе были освещены особенности бюджетного финансирования расходов на образование. В первой главе были подробнее рассмотрены с теоретической точки зрения механизмы финансирования дошкольного, среднего и высшего образования. на основе чего можно сделать вывод что финансовое и техническое обеспечение наших учебных заведений существенно отстает от школ развитых стран..
Во второй главе была произведена анализ и оценка расходов на финансирование дошкольного, среднего и высшего образования, в процессе чего. В последние годы в расходной части бюджета России значительную часть занимают расходы на образование, но все же их катастрофически не хватает.
В заключительной части курсовой работы были даны рекомендации и предложения, а так же были приведены примеры дальнейшего совершенствования системы бюджетного финансирования расходов на образование.
Основными путями совершенствования бюджетного финансирования на образование являются:
финансирование в полном объеме выплат заработных плат, стипендией, материальных пособий, компенсационных выплат;
повышение норм питания, финансирование в полной мере культурных, оздоровительных мероприятий;
возмещение расходов связанных с льготным проездом студентов, обеспечение библиотечного фонда, выплаты кредиторской задолженности;
финансирование федеральных целевых программ, внедрение государственных именных финансовых обязательств;
учреждение различных фондов финансирования расходов на образование;
применение нормативного метода финансирования расходов на образование.
Список используемых источников
Бюджетный кодекс РФ
Финансирование расходов на высшее образование/ А.Г. Антонов //Финансист 2010 №5. С. 5-10
Пути специалиста / О.Л. Бараш //Образование 2009 №1. С.6-12
К оценке бюджетной обеспеченности регионов/ Бирюков А.А. //Финансы 2009 №4. С. 12
Финансирование расходов на образование: нормативный метод /Беляков С.А., Воронин А.А. //Финансы 2009г. №7. С. 18.
Государственное возвратное субсидирование граждан на образование. Концепция Минобразования России/ Балыхин Г. //РЭЖ 2008 №2. С.6-12.
Мире весеннего апокалипсиса/ Грецкий О. В //Обучение 2009 №1 С. 18-19.
Возможность мелочей /Гущин С.Н. //Студенчество №2 (8). с. 15.
О проблемах бюджетного финансирования образования/Киселева В.В.//Финансы №6. С.59.
10 Чтобы совпадали интересы личности и общества/Коробов С. Д.//Образование в России 2007 №3 (9). С.57-59.
Финансирование расходов образования/ Колякин Д.И. //Финансы 2007 №5. С.63.
Федеральный бюджет 2011 /Кудрин А.А //Финансы 2011 №1. С.З.
Учет обязательств бюджета - основная процедура - управление расходами/ Лопина Л.А //РЭЖ 2001 №7. С.5.
О концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования //Официальные документы в образовании 2009 г. №33. С.77-120.
О финансировании образовательных учреждений на 2011 г. Письмо Минобразования России //Официальные документы в образовании 2011 №4.С.17.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Тенденции в объеме и источниках финансирования образования и их последствия. Динамика бюджетного финансирования расходов на образование. Налогообложение, как фактор, влияющий на финансирование образования. Совершенствование финансирования образования.
курсовая работа , добавлен 09.03.2008
Планирование и финансирование расходов бюджета на образование и культуру. Новые социальные требования к системе российского образования, необходимость, цели и задачи ее модернизации. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России.
курсовая работа , добавлен 25.11.2010
Общая характеристика системы образования и источники ее финансирования. Структура расходов на содержание учреждений общего образования. Организация финансирования расходов бюджетов на образование. Бюджетные ассигнования и внебюджетные средства.
контрольная работа , добавлен 05.10.2006
Сущность и понятие расходов на образование бюджетных организаций. Формы и методы бюджетного планирования и финансирования расходов. Разработка сметы расходов и организация финансирования Учреждения образования "Средняя общеобразовательная школа № 13".
курсовая работа , добавлен 08.12.2010
Понятие и принципы организации бюджетной системы РФ. Социальное значение бюджетных расходов на образование, на культуру и на подготовку профессиональных кадров. Финансирование расходов на общеобразовательные школы, дошкольные учреждения и школы-интернаты.
курсовая работа , добавлен 27.02.2011
Система образования и источники её финансирования. Организация финансирования расходов бюджетов на образование. Расчётные показатели и порядок планирования бюджетных средств на содержание учреждений дошкольного, основного и профессионального образования.
курсовая работа , добавлен 28.04.2008
Система образования в России, состав и содержание расходов на нее, формы и методы финансового обеспечения учреждений отрасли. Основные проблемы бюджетного финансирования образования, разработка мероприятий по их разрешению, тенденции и перспективы.
курсовая работа , добавлен 23.05.2015
Общая характеристика системы образования Российской Федерации и источники ее финансирования. Анализ бюджетных расходов на образование. Основные проблемы бюджетного финансирования образования. Предложения по решению проблем бюджетного финансирования.
курсовая работа , добавлен 16.03.2012
Управление системой образования носит государственно-общественный характер. Национальная система образования Республики Беларусь. Расходы на общеобразовательные школы, их планирование и финансирование. Бюджетное регулирование РБ: задачи и методы.
контрольная работа , добавлен 16.03.2008
Социальное значение бюджетных расходов на образование. Финансирование расходов на общеобразовательные школы, школы-интернаты и дошкольные учреждения. Финансирование расходов на подготовку кадров и культуру. Расходы на реализацию целевых программ.
УДК 336.6:37
H.H. ЖИЛИНА, старший преподаватель
Бугульминский филиал Института экономики, управления и права (г. Казань)
НОРМАТИВНОЕ ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ: МОДЕЛИ И МЕХАНИЗМЫ
В статье выделены проблемные моменты действующего механизма финансирования деятельности образовательных учреждений, который включает как бюджетные, так и внебюджетные источники финансирования. Предлагаются направления совершенствования финансового механизма в сфере образования.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов.
Основным механизмом, позволяющим повысить эффективность бюджетных расходов в образовании, признан переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги, учащихся, то есть подушевое нормативное финансирование и перевод учреждений в разряд "автономных" организаций. Это - общее требование федерального центра к регионам и даже обязательное условие участия в различных федеральных программах.
Применение подушевого норматива в образовании активизирует работу по оптимизации сети учреждений, формированию новой системы оплаты, повышению степени прозрачности бюджетного процесса, роста доступности образовательной услуги.
На сегодняшний день в Республике Татарстан переведены на нормативное подушевое финансирование учреждения дошкольного образования и общеобразовательные учреждения. Также проводится работа по переводу на нормативное подушевое финансирование учреждений дополнительного образования художественно-эстетической направленности и специальных коррекционных образовательных учреждений.
Нормативное финансирование - основной механизм, позволяющий уйти от затратности бюджетных расходов в образовании и повысить их эффективность. Переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей образовательной услуги - краеугольный камень реформ экономики образования. Расчет бюджета с применением подушевого бюджетного норматива на учащегося, с использованием индивидуальных коэффициентов, применяемых при расчете расходов на содержание государственных образовательных учреждений, реализующих общеобразовательные программы, к подушевым нормативам, исходя из особенностей образовательного процесса в регионе, позволяет сформировать бюджеты, делая прозрачными критерии, а также произвести выравнивание бюджетной обеспеченности образовательных учреждений. Кроме того, применение норматива непосредственно связано с концепцией бюджетирования, ориентированного на результат.
Необходимость перехода на нормативное финансирование определили следующие факторы:
Повышение эффективности расходования бюджетных средств, направляемых в образование;
Повышение объективности в планировании финансовых ресурсов образовательных учреждений;
Повышение мотивации и создание условий для развития собственной хозяйственной деятельности учебных заведений, предоставление дополнительных образовательных и иных услуг;
Заинтересованность в повышении качества деятельности, мотивированности населения в получении услуг данного учреждения, повышение конкурентных начал в деятельности учебных заведений.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием (табл. 1), основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования . К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение само-
стоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Создание механизмов нормативного финансирования должно повышать качество образовательных услуг, а не только экономить бюджетные средства. И, как показывает мировой опыт, необходимы механизмы гарантированной доступности качественного образования.
Следует отметить, что разработка любого финансового нормативного показателя требует решения трех основных проблем:
Обосновать выбор единицы нормирования;
Обеспечить адекватность норматива реальному уровню затрат в течение планового периода;
Определить степень дифференциации составляющих затрат при расчете количественной величины показателя.
Опыт ведения схем нормативного финансирования в России показывает, что норматив отражает не сумму денег, которую необходимо потратить, чтобы среднестатистический школьник получил качественное образование, и не реальную стоимость обучения одного учащегося в конкретной школе, а лишь фактические рас-
Таблица 1
Сравнительная характеристика методов планирования и финансирования расходов
бюджета на образование
Показатель Методы бюджетного планирования и финансирования
Сметное постатейное планирование и финансирование Нормативное планирование и финансирование
Характеристика состава бюджетного обязательства Финансирование из бюджета деятельности образовательного учреждения Оплата из бюджета образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением
Определение количественных параметров приема и обучения учащихся за счет бюджетных средств Установленные главным распорядителем бюджетных средств контрольные цифры приема в разрезе программ и направлений подготовки Установление главным распорядителем бюджетных средств государственного задания по предоставлению услуг образовательным учреждением
Расчет объема средств, предоставляемых образовательному учреждению из бюджета Объем ассигнований определяется исходя из производственных показателей деятельности образовательного учреждения: контингента обучающихся, численности ППС, размера занимаемых площадей и т.д. Объем бюджетных средств определяется путем умножения количества обучающихся на значение норматива подушевого финансирования
Распределение бюджетных средств Осуществляется образовательным учреждением в соответствии с доведенными главным распорядителем бюджетных средств лимитами бюджетных обязательств Осуществляется образовательным учреждением самостоятельно
ходы бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений региона, поделенное на общее число учащихся.
Кроме того, полноценное нормативное финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений. Рассчитывать норматив необходимо по каждому образовательному учреждению, учитывая его специфику. При этом необходимы объективные критерии, предусматривающие конкретные детализированные значения сумм увеличения (уменьшения) норматива при наличии определенных особенностей.
Основная методологическая ошибка предлагаемых в различных методиках нормативов финансирования федерального и регионального уровней, по мнению автора, заключается в том, что они основаны на консервации сложившейся кризисной финансово-экономической ситуации в образовании. Такие нормативы рассчитаны исходя из сложившегося уровня бюджетных расходов на образование и их структуру и не учитывают общего объема расходов (часть из которых традиционно находится в тени). Кроме того, государству фактически предлагается ограничиться текущим финансированием образовательных учреждений, причем на грани выживания. Задачи развития системы образования, обновления и модернизации учебно-материальной базы разработчики нормативов для себя не ставят, что крайне не позволительно для экономики, основанной на знаниях.
Нормативы финансирования должны выполнять не только функции обеспечения текущего финансирования, но и стимулирующую и регулирующую функции. Они должны стимулировать образовательные учреждения выбирать определенную стратегию развития, не выполнять чисто фискальную функцию, закрепляя негативные тенденции существующего кризисного экономического состояния системы образования. Для этого государство должно не только административно, но и экономически стимулировать образовательные учреждения к повышению качества. Поэтому нормативы финансиро-
вания должны обеспечивать стимулирование качества образования.
Вместе с тем необходимо отметить и проблемные моменты введения нормативного подушевого финансирования. Так как бюджет образовательного учреждения при новых условиях финансирования определяется в первую очередь количеством учащихся, увеличивается риск двух- и трехсменной работы учреждения, что негативно скажется на качестве образовательных услуг. Во-вторых, большинство методик расчета подушевого норматива предусматривают поправочный коэффициент на переходный период (причем этот период в регионах различен и в среднем составляет 3 года), который призван сглаживать различие между величиной финансирования, рассчитанной по смете, и величиной установленного норматива. Возникает вопрос, каким образом снизить риск недофинансирования в будущем. В-третьих, единый норматив (как федеральный, так и региональный) не может учесть все нюансы, которыми школы отличаются друг от друга и которые влияют на стоимость обучения в них. Несмотря на то, что переход к нормативному подушевому финансированию в настоящее время рассматривается как одно из направлений модернизации образования, множество проблем остаются нерешенными.
Подходы к расчету нормативов финансирования образовательных учреждений, несмотря на их внешние различия, имеют в основании определение потребности образовательного учреждения в средствах для нормального осуществления образовательного процесса. В конечном итоге любая система финансирования должна обеспечивать достижение цели, поставленной перед системой образования. Под нормальным осуществлением образовательного процесса обычно понимается реализация всех необходимых компонентов образовательного стандарта соответствующего уровня образования, что обычно понимается как обеспечение потребностей образовательного учреждения в полном объеме. Расчет этих потребностей в большинстве случаев основывается на определении расходов по отдельным статьям эконо-
мической классификации расходов бюджетов или по направлениям расходов (что можно рассматривать как иную проекцию тех же статей классификации, поскольку речь идет об одних и тех же потребностях, но представленных в разных разрезах).
На взгляд автора, более жизнеспособны методики расчета подушевого норматива, основанные не на расчете величины затрат на обучение одного учащегося, а на стоимости образовательной услуги. Такой подход позволяет обеспечить государственные гарантии получения образования, способствует развитию рынка образовательных услуг, привлекая в традиционно государственную сферу рыночные структуры. Замещение финансирования сети образовательных учреждений оплатой из бюджета образовательных услуг предполагает выделение бюджетных средств единой суммой по отдельному коду классификации расходов бюджетов на оплату образовательных услуг , что способствует самостоятельности образовательных учреждений в расходовании полученных средств и позволяет привлечь в отрасль частный сектор предпринимательства.
Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками, вместе с тем внедрение данного механизма в планирование расходов на финансирование образовательных учреждений различного уровня позволит решить целый ряд проблем, связанных с достаточностью поступлений денежных средств, целевым характером их использования, повышения конкурентоспособности образовательных учреждений и качества предоставляемых услуг.
Список литературы
1. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию // Экономика образования. - 2003. - № 1. -С. 15-18.
2. Аверкин В.Н. Из опыта работы новгородской области по разработке нормативов бюджетного финансирования // Экономика образования. - 2000. - №№ 2. - С. 35-38.
3. Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы. ¿Актуальные вопросы развития школьного образования. - М.: Алекс, 2004. - 92 с.
4. Солянникова С.П. Проблемы разработки и использования нормативов подушевого финансирования в сфере высшего профессионального образования // Финансы и кредит. - №№ 3 (291). - С. 50-53.
В редакцию материал поступил 11.11.08.
Ключевые слова: государственная политика, валовой внутренний продукт, инновация, бюджетные расходы, образование, образовательные услуги, образовательные учреждения.
Нормативный метод финансирования как основной финансово-экономический механизм реформирования системы образования
Е.Г. Катанова
ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации
Социальная сфера, как никакая другая, базируется на нормативном методе планирования и финансирования. Построение системы государственных социальных стандартов является важнейшим направлением улучшения управления социальными процессами, преодоления негативных явлений в социальной сфере. Подушевые нормы предоставления услуг в количественном и стоимостном выражении позволяют полнее обеспечивать потребности человека, укреплять единое социальное пространство, концентрировать ресурсы на приоритетных направлениях социальной политики, объективно оценивать уровень социального развития в территориальном разрезе, нормализо-вывать межбюджетные отношения.
Рассмотрим основные расходные полномочия федерального, регионального и муниципального бюджетов в финансировании образования. Необходимо отметить, что основная нагрузка социальных расходов лежит на местных бюджетах.
Так, на долю местных бюджетов по России приходится 80 % социальных расходов консолидированных бюджетов субфедерального уровня и 60 % на социальную сферу бюджетов всех уровней.
За счет местных бюджетов финансируется:
Среднее образование - почти на 100 %;
Здравоохранение и культура - на 85 %;
Коммунальные услуги и содержание жилья - на 60 %.
За счет средств федерального бюджета финансируется основная часть высших учебных заведений.
Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются начальное и среднее профессиональное образование, а также дополнительное образование путем выделения субвенций местным бюджетам в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).
За счет местных бюджетов финансируются: организация предоставления начального, основного и среднего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий, отнесенным к органам государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного и дошкольного образования детям; содержание зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений и прилегающих к ним территорий.
Таким образом, в структуре расходов местных бюджетом расходы на образование занимают лидирующие место среди других отраслей соци-
альной сферы, на их долю приходится около 30 % всех расходов местных бюджетов.
Подушевое финансирование было предусмотрено еще в 1992 г. Законом «Об образовании». Утверждение региональных и местных нормативов финансирования образования входит в компетенцию законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, поскольку вопрос непосредственно касается распределения и перераспределения бюджетных средств. Нормативы отражают расходы на текущее содержание образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника) в год по типам и видам образовательных учреждений.
Региональный расчетный подушевой норматив - это объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.
Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.
Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:
На уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта Российской Федерации - муниципальный бюджет);
На уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет - образовательное учреждение);
На уровне образовательного учреждения.
Расчет нормативов основывается на принципах:
Использования соотношений между фондом оплаты труда без начислений на заработную плату и фондом материального обеспечения, т.е. суммой всех остальных текущих расходов, связанных с функционированием конкретного образовательного учреждения или прочего учреждения образования;
Включения в расчет нормативов на содержание образовательных учреждений всех расходов, влияющих на стоимость обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в рамках реализации государственных программ, за исключением расходов на приобретения оборудования и капитальный ремонт;
Включения в расчет нормативов на содержание прочих учреждений образования всех расходов, влияющих на стоимость обслуживания ими одного учреждения (образовательного учреждения, прочего учреждения образования), за исключением расходов на приобретение оборудования и капитальный ремонт.
На основе анализа практики реализации регионами федеральных законов о разграничении бюджетных полномочий "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления", Закона "Об образовании" в части установления нормативов финансирования учреждений общего образования, методик его определения, полномочий муниципального уровня по введению нормативного финансирования на местном
уровне было выделено четыре типа регионов по способу формирования субвенций на финансовое обеспечение предоставления основных общеобразовательных программ, основой для расчета величин субвенций которых являются:
Первый тип - удельные расходы на учащегося;
Второй тип - типовые штатные расписания;
Третий тип - стоимость предоставления образовательных программ с учетом соотношения фонда оплаты труда педагогического и прочего персонала;
Четвертый тип - модельное штатное расписание.
Наиболее преимущественным способом формирования субвенций среди регионов является третий тип. Этот вариант предполагает определения нормативной стоимости стандартной образовательной программы (или обучения по типам образовательных учреждений). В основе региональных разработок лежат методические рекомендации, направленные в субъекты Российской Федерации Минобрнауки России письмом от 29 июня 2006 г. № АФ-157/02.
Преимущество указанного метода основывается на том, что нормативную стоимость можно использовать как для межбюджетных расчетов, определения субвенций, так и для распределения средств по самим школам. Также этот вариант позволяет учесть особенности обучения детей в максимально детальном виде (с использованием коэффициентов удорожания) уже при формировании субвенции на региональном уровне, что упрощает применение этих же нормативных значений на уровне муниципалитета.
К отрицательному моменту можно отнести - необходимость большой подготовитель-
ной работы, как по анализу фактических расходов, так и по выработке программы (мероприятий) по переходу от одного способа планирования бюджета (на сеть) к планированию по стоимости услуги (на потребителя - учащегося).
Существовавший многие годы метод сметного финансирования образовательных учреждений в большинстве субъектов РФ приводил к неравномерности финансового обеспечения системы образования.
Так, например, в Новосибирской области до перехода на метод нормативного финансирования доля средств, предусмотренных на образование в бюджетах сельских муниципальных образований колебалась от 43 до 71%, в городах от 25 до 41%. При этом доля бюджетных ассигнований на одного обучающегося была в диапазоне от 0,001% до 0,29 %. Среднемесячные расходы на одного обучающегося в общеобразовательных учреждениях области колебались от 1096 рублей до 3200 рублей. В 19-ти муниципальных образованиях стоимость образовательной услуги на одного обучающегося была ниже среднеобластной. Налицо существовала неравномерность в достижении принципа доступности качественного образования для детей области, проживающих на территории различных муниципальных образований.
Кроме того, по области количество обучающихся на одного педагогического работника в общеобразовательных учреждениях в среднем составляет 10 человек. При этом число обучающихся на одного педагога неравномерно распределяется в разных муниципальных образованиях области: от 5 в сельских районах до 14 человек в городах области.
Следует отметить, что в 2005 г., когда бюджет образования в области формировался по старым принципам, заработная плата педагоги-
ческих работников практически не зависела от числа обучающихся на одного педагога.
Так, заработная плата педагога, обучающего 5 учеников, была в среднем 4 705 рублей, а заработная плата педагога, обучающего 12 учеников - 5 378 рублей.
Все это подчеркивает неэффективность расходов бюджетов, формируемых по существовавшим ранее принципам, на поддержание действующей сети образовательных учреждений.
В свою очередь, нормативный метод финансирования - это инструмент повышения качества образования и эффективности бюджетных расходов, способ выравнивания условий получения образовательной услуги и условие прозрачности межбюджетных отношений.
Также нормативный метод финансирования позволяет обосновывать потребности объема средств, которые должны получить местные бюджеты из регионального бюджета на финансирование образовательного стандарта, упрощает расчеты плановой потребности в финансировании, позволяет объективно сформулировать бюджет школы, дает возможность учреждению рационализировать состав и структуру расходов, стимулирует к снижению затрат, позволяет проводить сравнительный анализ расходов на единицу контингента учащихся по видам школ и муниципальным образованиям.
БАГДУЕВА Е.И., НИНАЛАЛОВА Ф.И. - 2014 г.
ЦАПЕНКО М.И. - 2007 г.
ТИПЕНКО НАТАЛЬЯ ГЕОРГИЕВНА - 2010 г.
Перевод бюджетного финансирования образования на нормативную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рамках формирования эффективных экономических отношений в образовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:
Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, отражающих характер реализуемых ими образовательных программ.
Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирования образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для планирования финансирования постоянно были в центре внимания и органов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.
Нормативный подход к организации финансирования образования был заложен в Законе «Об образовании». Финансирование федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществляться на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассматриваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся 3 .
3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образовательных учреждений к категории малокомплектных.
Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:
Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;
Государственным советом в 2001 г. при формировании эффективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финансирование общего среднего и начального профессионально образования с учетом обеспечения государственных образовательных стандартов и необходимых условий образовательного процесса;
Планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривался переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;
Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей финансирования образовательных организаций всех уровней образования предусматривается введение нормативного подушевого финансирования;
На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., посвященного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управленческих технологий и финансовых механизмов, более активного внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.
Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансированием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможностями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образовательных услуг, нормативное финансирование является способом оптимизации деятельности системы образования.
К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, существенное снижение влияния субъективных факторов при распределении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности образовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.
Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансирования образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:
Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;
Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирование объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;
Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными решениями;
Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;
Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;
Является фактором оптимизации сети образовательных учреждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.
Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положительные оценки нормативного подушевого финансирования, широкого распространения этот инструмент пока не получил. На основе подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирование в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществляется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.
Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.
Кроме того, в ряде случаев положительные оценки нормативного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, поскольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного
места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокращение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирования. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смысле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персонала сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансирования, уже наметились процессы упразднения классов для отстающих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.
В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения образовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.
Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное финансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению нормативного финансирования в образовании.
Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.
1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функционирования и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распределения имеющихся финансовых ресурсов между объектами финансирования в том случае, если объем этих ресурсов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.
Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспечения функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой реальной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:
Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.
Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в области расходов на образование между странами, хотя, с моей точки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомнительной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования образования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. было признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отношению к расходной части бюджетов. Для высшего профессионального образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не получили.
Несмотря на то, что установленные законодательством государственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их реализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модернизации образования.
Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспеченных реальным финансированием, создавало базу для распределения средств между объектами финансирования. Чем выше степень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирования, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение ограниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме того видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.
Важнейшим фактором создания системы нормативного финансирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами финансирования могут выступать либо учащийся (группа учащихся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Поскольку это пока еще только постановка, то рассматривать эти варианты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирования позволяет:
Четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности образования;
Предложить образовательному учреждению алгоритм определения объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;
Инициировать процессы оптимизации размеров образовательных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .
4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для системы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти последствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эффективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.
Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отрицательных характеристик и последствий введения.
Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материальной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учреждениях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения образовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем
сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ряде исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициентов или других изменений, что сильно исказит систему нормативного финансирования. В частности, в регионах при использовании нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:
Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);
Различия в размере школ;
Различия в типе образования (профессиональное, общее);
Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;
Предоставление домашнего обучения;
Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;
Проведения программ „ семейного образования".
Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.
Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.
Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.
Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследования практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирования образовательных учреждений, он обладает рядом существенных положительных черт, среди которых можно отметить:
Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансирования;
Учет территориального расположения каждого образовательного учреждения;
Возможность сохранения за учредителем элемента регулирования, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, введения в этот процесс неких целевых установок, например через реализацию целевых программ, и отдельных проектов.
Введение норматива финансирования на отдельное образовательное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образовательных учреждений обладает следующими характеристиками:
Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;
Материальная база образовательных учреждений, как правило, сформирована с расчетом на больший контингент учащихся, нежели есть в наличии (особенно это касается общеобразовательных школ);
Практической невозможностью довести контингент учащихся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.
Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превращению нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение норматива будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтверждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от числа учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финансовых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся материальной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.
Таким образом, нормативное финансирование обладает как достоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансирования пока не выявлено.